Phân bổ quyền lực sai kiềm chân quy hoạch đô thị VN

Chụp giựt, manh mún, xô bồ, phi thẩm mỹ... những vấn nạn rõ ràng của quy hoạch đô thị Việt Nam chỉ là biểu hiện bên ngoài của một căn bệnh, không phải là nguyên do, đó là sự mất cân đối trong phân bổ quyền lực khi quy hoạch. Quan điểm riêng của ông Nguyễn Thanh Bình, nghiên cứu sinh về quy hoạch tại Đại học Deakin, Úc.

Cảm nhận rõ nét nhất về đô thị Việt Nam là sự phát triển chụp giựt, manh mún, xô bồ, thiếu trật tự, thiếu khoa học, ô nhiễm, và phi thẩm mỹ. Nhìn sâu xa hơn thì thấy tổ chức quy hoạch khập khiễng, nhân sự thiếu thốn và yếu về chuyên môn, luật pháp chưa hoàn thiện và không nghiêm. Nhiều dự án được triển khai thực hiện nhưng các khó khăn trên vẫn không hề thuyên giảm.

Vậy đâu là vấn đề mấu chốt của đô thị Việt Nam? Tất cả những vấn nạn mà ta đang cảm thấy rõ ràng chỉ là biểu hiện bên ngoài của một căn bệnh, một vấn đề mấu chốt, không phải là nguyên do.

Mọi biểu hiện của đô thị đều là các sản phẩm của các tổ chức cá nhân trong xã hội trong quá trình vận động phát triển theo quy luật. Vì các mục đích khác nhau, vì khả năng khác nhau, vì sự khống chế khác nhau của luật pháp, vì sự can thiệp khác nhau của các cơ quan nhà nước, các tổ chức cá nhân tạo ra các sản phẩm khác nhau trong đô thị và tạo ra thực tiễn đô thị.

Để xem xét đâu là vấn đề thực sự của quy hoạch đô thị Việt Nam, phương pháp sử dụng ở đây là dò tìm và phân tích việc hình thành các sản phẩm đô thị của các tổ chức cá nhân trong bối cảnh hiện tại.

Các tổ chức cá nhân đặc thù trong đô thị Việt Nam?

Dân thường đô thị

Dân thường chỉ dựa vào thu nhập ít ỏi do lao động đem lại với những tài sản nhà cửa ít ỏi. Do giá đất đô thị quá cao, thu nhập thấp, không có trợ cấp nhà nước, dân thường đô thị không có cách nào khác là nâng cao nhu cầu ở bằng các biện pháp rẻ tiền như cơi nới nhà bằng vật liệu tạm; tận dụng tối đa đất, ở dầy hơn, hay cắt bớt đất bán để có thêm tiền.

Đó là lý do sinh ra “chuồng cọp” hay các “bãi rác” nhà ở nếu nhìn từ trên xuống, hay các khu nhà chật hẹp xây không phép.

Người lao động nhập cư

Người lao động nhập cư đa số gặp khó khăn về nhà ở và việc làm và không có trợ cấp từ nhà nước. Họ buộc phải chấp nhận thuê hoặc mua nhà ở những nơi có điều kiện ở thấp kém, mật độ ở cao để sinh sống đồng thời làm đủ mọi nghề để tồn tại. Đó là nguyên nhân khiến các khu lao động đã thấp kém càng trở nên mất an toàn, mất vệ sinh hơn.

Không ít người lao động nhập cư chọn buôn bán nhỏ vỉa hè hay bán rong làm kế sinh nhai duy nhất, mà họ buộc phải chọn những nơi phố lớn có nhiều người qua lại mới bán được hàng. Vì thế dù có cứng rắn thế nào nhà nước cũng không thể dẹp bỏ được những hình ảnh nhếch nhác buôn bán nếu không có giải pháp thay thế tạo thu nhập cho lực lượng này, bởi lẽ đó là sự sinh tồn của người ta.

Các gia đình khá giả đô thị

Những người này thường có những điều kiện, vị thế nổi trội hơn so với số đông vì thế trở thành khá giả. Họ thường là chủ nhân và là khách hàng của các khu chung cư cao cấp, các khu đô thị mới, các khu biệt thự, các tòa nhà mặt phố lớn, hoặc các nhà dân xây mới đắt tiền.

Sự tiêu dùng hàng hóa, số lượng, và cách sống của tầng lớp này là động lực phát triển của đô thị. Họ vừa bỏ tiền đầu cơ đất đai nhà cửa, vừa làm thương mại dịch vụ thành phố phát triển, tạo ra nhiều việc làm và thu nhập. Đa số đầu tư vào đô thị là nhắm vào đối tượng này.

Điểm tiêu cực của đối tượng này là mối quan hệ thân thiết với giới quan chức khiến họ có thể duy trì lợi thế vượt trội so với 2 đối tượng trên là dân thường đô thị và người nhập cư. Kết quả là tham nhũng, thực thi pháp luật không nghiêm, và sự nới rộng khoảng cách không ngừng về giàu nghèo, cơ hội sống.

Các nhà đầu tư lớn

Đây thực sự là các cỗ máy tạo ra đô thị vì các nhà đầu tư lớn có khả năng cải tạo hay kiến thiết các công trình hay khu đô thị rộng lớn ảnh hưởng rất lâu dài đến tương lai thành phố và một số lượng lớn người dân.

Nhược điểm cơ bản của các nhà đầu tư lớn là động cơ lợi nhuận đơn thuần và khả năng tác động to lớn đến chính quyền.

Với kinh nghiệm kinh doanh, marketing, và vận động hành lang, các nhà đầu tư này thường có khả năng phi phàm trong việc tạo ra nguồn thu lớn nhất - bất chấp ảnh hưởng tới xung quanh. Nguyên tắc tối thượng của các nhà đầu tư này, vì sự sống còn của chính họ, luôn là thu lại nhiều nhất trong khoảng thời gian ngắn nhất.

Có lẽ chỉ có sự minh bạch công khai mới giúp chính quyền hạn chế tác động tiêu cực của các nhà đầu tư này và tạo nguồn lợi tối đa cho thành phố.    

Các nhà quy hoạch

Xã hội thường hay lên án đối tượng này và cho rằng họ là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến các yếu kém trong lĩnh vực quy hoạch đô thị. Có thể phân ra 3 lọai chuyên gia quy hoạch.

Một là các nhà thiết kế quy hoạch, thường không có quyền hành, chỉ được vẽ khi có các yêu cầu cụ thể. Họ phải tuân thủ các định hướng quy hoạch đã được duyệt, các nguyên tắc chuyên môn, sự chấp thuận của lãnh đạo chính quyền hay chủ đầu tư, và các quyết định khác đã được phê duyệt.

Hai là các nhà nghiên cứu quy hoạch, họ cũng chỉ đóng vai trò tư vấn, còn các đề tài nghiên cứu lệ thuộc rất nhiều vào kinh phí nhà nước. Trong thực tế, nghiên cứu quy hoạch không mạnh và đóng vai trò rất phụ vì Việt Nam chỉ chú trọng đến giải pháp mà không chú trọng đến việc tìm hiểu nguyên nhân.

Ba là các nhà hoạch định khung pháp lý cho thiết kế quy hoạch đô thị, vốn thường giữ các chức vụ quan trọng trong bộ máy nhà nước. Ở Việt Nam, tài liệu hướng dẫn thiết kế quy hoạch đô thị xưa nhất được ban hành năm 1993, các văn bản điều chỉnh bổ xung mới được ban hành trong một vài năm gần đây, trong khi Luật Quy hoạch đang được bàn tại Quốc Hội, đủ nói lên mức độ chậm trễ của các đối tượng này.

Vì những lẽ trên chất xám đóng góp vào quá trình phát triển đô thị ở Việt Nam là hết sức hạn chế.

Bộ máy chính quyền các cấp

Về thực chất, bộ máy chính quyền các cấp vừa là người sử dụng vừa là người tạo ra các thiết kế quy hoạch. Chính quyền các cấp cũng là người ra các quyết định quan trọng về đầu tư, lập quy hoạch, cấp đất, giải tỏa, định hướng phát triển, giải quyết mâu thuẫn, vệ sinh, trật tự an ninh….

Mỗi một quyết định của chính quyền đều tạo ra các thay đổi quan trọng đến đô thị, đều gây ra ảnh hưởng đến hàng triệu người.

Đứng đầu bộ máy chính quyền các cấp là chủ tịch Phường, Quận, Thành Phố, thường đều là những người chịu trách nhiệm về các vấn đề trên, và cũng chính là những người ra các quyết định cụ thể về phát triển đô thị.

Thế nhưng điều rất lạ là trong rất nhiều cuộc tranh luận về quy hoạch đô thị, chính quyền, cụ thể là các vị Chủ tịch thường vô can.

Các doanh nghiệp, đơn vị nhà nước

Đây là các tổ chức có quyền hành rất lớn trong đô thị. Là tổ chức của nhà nước, họ có nhiều đặc ân nhờ các mối quan hệ hoặc nhờ chính sách của nhà nước. Các tổ chức này họat động bằng vốn nhà nước, không phải mua mà có thể xin, hoặc xí phần rất nhiều đất đai mà sau này thành tài sản kinh doanh lớn. Một lượng lớn cán bộ nhà nước đã nhờ việc chia đất, chuyển đổi đất của các cơ quan doanh nghiệp mà trở thành sở hữu các miếng đất có giá trị nhiều lần lớn hơn mức thu nhập cả đời của họ. Trong những việc “xin” này quan hệ đóng vai trò chủ yếu.

Có nhiều doanh nghiệp nhà nước đã trở thành những chủ đầu tư bất động sản lớn hay những nhà thầu xây dựng lớn. Các dự án của họ có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển của đô thị. Với tư cách là nhà đầu tư, họ cũng vì lợi nhuận, và điểm này khiến họ ứng xử không khác gì các nhà đầu tư lớn khác không có nguồn gốc nhà nước. Điểm khác biệt là mối quan hệ cực kỳ thân thiết của họ với chính quyền.

Sự mất cân bằng trong phân bổ quyền lực: điểm chốt của quy hoạch

Nhìn nhận lại cách cách tổ chức cá nhân điển hình tạo ra các sản phẩm cho đô thị, có thể thấy đa số dân thường và dân lao động nhập cư không có vai trò gì cả với quá trình phát triển đô thị dù họ có số lượng lớn. Họ chỉ có thể phản ứng theo lối thụ động vì các nhu cầu sống thiết thân và tạo ra không ít vấn đề đô thị. 

Người dân khá giả có nhiều lựa chọn hơn, nhưng họ không có năng lực tạo ra các chuyển biến lớn cho đô thị.

Khả năng thay đổi biến chuyển đô thị nằm trọn trong tay các nhà đầu tư lớn, cả nguồn gốc nhà nước lẫn tư nhân, và các cơ quan chính quyền. Tuy nhiên mối quan hệ giữa các nhà đầu tư và cơ quan chính quyền quá thân thiết, khép kín, khiến cho các họat động mở rộng phát triển đô thị chỉ phản ánh chủ yếu lợi ích của các tổ chức này.

Trong thực tế, chính quyền ở nhiều địa phương đã bán rẻ lợi ích chung cho các nhà đầu tư, chấp nhận những điều kiện rất thua thiệt cả trước mắt lẫn về lâu dài. Thực tế hiện nay nhiều chính quyền đã sử dụng bộ máy nhà nước để thu hồi đất đai với giá thấp hơn thị trường để chuyển cho chủ đầu tư các dự án thương mại. Tham nhũng giữa những người đại diện chính quyền và chủ đầu tư không phải là điều hiếm gặp.

Khoảng cách giữa ý nguyện của đông đảo nhân dân và chính quyền đối với các vấn đề phát triển đô thị rất xa vời. Hầu như mọi vấn đề đều được thiết kế, quyết định không tham khảo nguyện vọng nhân dân. Trong hầu hết các đồ án quy hoạch, căn cứ cơ bản chỉ là quyết định của chính quyền, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, và quy hoạch đã được phê duyệt. Người dân chỉ được biết đến quy hoạch khi nó đã hoàn tất. Không có cơ chế xác định ý nguyện của người dân để coi đó là cơ sở quy hoạch và phát triển đô thị.    

Các phân tích trên nói lên rằng, vấn đề mấu chốt của quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam là sự phân bổ quyền lực sai lầm.

Chính quyền các cấp ôm quá nhiều quyền lực khiến họ phải xử lý quá nhiều việc, từ cấp đất đến giải tỏa, chỉ đạo quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch, thậm chí đầu tư và hòa giải. Luật pháp chưa hoàn thiện khiến chính quyền phải sử dụng quá nhiều quyết định để giải quyết các vấn đề phát triển của đô thị.

Các làm này vừa tạo nhiều kẽ hở cho tham nhũng, vừa lũng đoạn sự vận hành của thành phố, vừa tạo ra nhiều quyết định chưa thực sự chính chắn, có sự tham vấn chuyên môn và dư luận đầy đủ. Mặt khác, việc cho phép có quá nhiều quyết định đơn lẻ quyết định sự vận hành của đô thị hay thay đổi quy hoạch làm giảm ý nghĩa của quy hoạch và luật pháp, làm giảm sự độc lập và trách nhiệm của các cơ quan chức năng, khiến các cơ quan này luôn phải chạy theo các quyết định từ trên xuống.

Khi chính quyền ôm quá nhiều quyền hành cũng đồng nghĩa rằng mọi chuyện có thể hoàn toàn thương lượng từ trên ốp xuống. Các nhà nghiên cứu và thiết kế quy hoạch lúc đó chỉ có nhu cầu làm hài lòng cấp trên. Họ không còn có nhu cầu phải làm hài lòng nhân dân và xã hội. Điều này có thể dẫn đến các lãng phí sai lầm ở quy mô lớn nếu quy hoạch không trực tiếp đụng chạm đến quyền lợi nhân dân. Khi quy hoạch đụng chạm đến quyền lợi nhân dân, nó trở thành khiếu kiện kéo dài hay quy hoạch treo.

Ví dụ: tắc nghẽn giao thông hiện nay ở Hà Nội và Tp. Hồ Chí Minh có nguyên nhân chính là sự phát triển dân số phương tiện giao thông nhanh không song hành với việc hoàn thiện hệ thống đường xá. Chính quyền Hà Nội và Tp. Hồ Chí Minh đã không dựa vào nhu cầu phát triển và chuyên gia để trù tính hoàn thiện hệ thống giao thông của thành phố. Quy hoạch và quản lý quy hoạch bị bỏ bê hàng chục năm.

Các nhà đầu tư lớn cũng rất thích dựa vào các chính quyền có nhiều quyền hành vì họ không phải khó nhọc tìm ra các giải pháp bền vững hay thân thiện với cộng đồng dân cư. Họ có thể dựa bóng quyền lực nhà nước để thu lợi đồng thời để lại mọi mâu thuẫn quyền lợi cho chính quyền và nhân dân sở tại tự giải quyết. Kết quả là sự gia tăng mâu thuẫn giàu và nghèo, chính quyền và nhân dân, trong khi lợi ích thì rơi hết vào túi người đầu tư và đầu cơ.

Trong khi chính quyền ôm quá nhiều quyền lực thì hội đồng nhân dân, cơ quan đại diện của nhân dân, lại quá xa dân và lu mờ trước chính quyền. Các cơ quan chuyên môn, nhà quy hoạch không được luật pháp xác định vị thế độc lập với chính quyền, dần bị “công chức hóa” trở thành công cụ của chính quyền, đánh mất vai trò phản biện.

Hàng lọat các quyết định, quy định vô lý, mất lòng dân được ban hành trong thời gian gần đây đã nói lên rất nhiều tính phi thực tế, xa dân của các cơ quan chính quyền và giới “chuyên môn”. Nó phản ánh căn bệnh phân bố quyền lực lệch lạc. Người ban ra các quyết định có ảnh hưởng nhiều đến đời sống nhân dân lại không gần dân, không có quyền lợi gắn với dân, không cần phải phản ánh nguyện vọng nhân dân.     

Người dân trong thực tế không sở hữu đủ quyền hành để lồng gép nhu cầu phát triển của mình với quá trình phát triển đô thị nên buộc phải sử dụng các biện pháp chống đối tiêu cực, tự phát. Ở những nơi họ bị thu hồi đất là khiếu kiện, biểu tình. Ở những nơi không có mặt nhà nước, đó là sự xây dựng cơi nới không phép, lấn chiếm đất công, sử dụng vỉa hè bừa bãi vô ý thức, bất chấp đạo đức và các quy định hiện hành...

Đất công, thành phố chưa mang đầy đủ ý nghĩa là sản phẩm đóng góp của những người này vì họ không có phần nào trong đó cả. Vì thế, đất công, thành phố trở thành đối tượng của “người khác” – mà những người kia không cảm thấy họ có trách nhiệm phải giữ gìn.

Quan tâm hơn nữa đến nhu cầu sử dụng của người dân là giải pháp làm người dân gần gũi có trách nhiệm hơn với thành phố. Điều này không xảy ra khi mọi quyền hành quyết định đô thị phát triển không nằm trong tầm với của người dân.    

Cân bằng phân bổ quyền lực

Nếu đất đai được thị trường hóa, các cơ quan chính quyền sẽ bớt được một khối lượng công việc khổng lồ liên quan đến cấp đất và giải tỏa đất đai. Khi đất đai vận hành theo 1 cơ chế thị trường thống nhất, sẽ không còn chỗ cho tiêu cực, lãng phí. Quyền lực của cơ quan chính quyền sẽ giảm bớt, trong khi quyền lực của những người chủ đất sẽ tăng lên.

Nếu chính quyền chỉ can thiệp vào các dự án công ích, để việc thu hồi đền bù đất cho các chủ đầu tư theo đúng giá thị trường, các cơ quan chính quyền cũng giảm được một khối lượng công việc khổng lồ. Một lượng khiếu kiện khổng lồ cũng được giảm bớt, mọi người dân đều cảm thấy xã hội công bằng hơn. Đặc biệt các chủ đầu tư lớn không thể dùng lợi thế của họ để thao túng chính quyền nhằm thu các khỏan lợi kếch xù từ đất đai giá rẻ mà chính quyền dành cho họ.

Nếu chính quyền dành cho các nhà quy hoạch vị thế độc lập hơn cho phép họ có nhiều quyền hành tham gia vào quá trình quản lý phát triển đô thị hơn, các nhà quy hoạch sẽ có trách nhiệm hơn với đóng góp của họ. Các khiếm khuyết trong quản lý hay chủ trương sai lầm cũng có thể được phát hiện sớm.    

Nếu các dự án quy hoạch hay đầu tư đều được công công bố chi tiết về mục tiêu, nhiệm vụ, cơ sở, kết quả, và ảnh hưởng, ngay từ lúc tiến hành thì mọi người dân đều có khả năng tham gia góp ý hay tranh luận để tìm ra giải pháp chung tốt nhất. Dự án hay quy hoạch sẽ có tính khả thi cao, khiếu kiện sẽ giảm nhiều. Với cách làm như hiện nay, công bố quy hoạch khi đã hoàn tất không có ý nghĩa gì cả, vì đã hoàn thành rồi thì không còn gì để tranh luận nữa. Làm như vậy, quyền lực của nhân dân sẽ được nâng cao, tính duy ý chí cơ quan thiết kế và chính quyền sẽ được giảm bớt.

Nếu tất cả những điều trên được đảm bảo bằng các luật và được thực hành nghiêm túc, phân bố quyền lực trong mối tương quan với sự phát triển đô thị sẽ thay đổi theo chiều hướng cân bằng hơn.

Các quyết định hay các can thiệp có ảnh hưởng lớn cuộc sống người dân đô thị và tương lai lâu dài của thành phố sẽ không còn là tư duy chủ quan của các cơ quan chính quyền nữa. Nó sẽ phản ánh tốt hơn nhu cầu của người dân, quan điểm của các nhà quy hoạch, và quy định luật pháp. Mâu thuẫn quyền lợi trong đô thị sẽ được giảm thiểu, tham nhũng lãng phí cũng được ngăn chặn nhiều. Nhưng điều quan trọng nhất đó là sự phát triển của đô thị sẽ không bị các thiểu số có quyền hành lũng đoạn mà đi theo sự lựa chọn chung trên cơ sở cân bằng quyền lợi của mọi người.

Đô thị phát triển theo lợi ích nhóm có quyền lực?

Coi đô thị là sản phẩm tổng hợp của các tổ chức cá nhân trong quá trình vận động phát triển, qua sự đóng góp của từng nhóm đặc thù, có thể thấy, sự phân bố quyền lực sai lầm là nguyên nhân chính của các phát triển lệch lạc hiện nay.

Các cơ quan chính quyền sở hữu quá nhiều quyền lực nên làm việc không hiệu quả, thiếu trách nhiệm, và không căn cứ trên nguyện vọng của dân. Quyền lực đó đã chi phối sự phát triển các đô thị và điều khiển cả các nhà quy hoạch. Kết quả là công tác quy hoạch phát triển đô thị thiếu trầm trọng tính khoa học. Đô thị phát triển theo lợi ích nhóm nhỏ có nhiều quyền lực chứ chưa phản ánh nguyện vọng nhân dân và quan điểm khoa học.

Sự phân bố quyền lực phải được điều chỉnh lại theo hướng bớt giảm bớt quyền lực ở các cơ quan chính quyền đồng thời tăng cường quyền tham gia của người dân, tăng cường vai trò độc lập của các nhà quy hoạch.

Một số giải pháp trước mắt có thể thực hiện được đề cập: 1) Thị trường hóa đất đai, bỏ quyền cấp phát đất của chính quyền; 2) Chính quyền chỉ tham gia vào các dự án công ích; 3) Tạo vị thế độc lập cho các nhà quy hoạch để phản biện các quyết định của chính quyền; 4) Công khai hóa đầy đủ các dự án đầu tư hay quy hoạch trước khi tiến hành lập nhiệm vụ.

• Nguyễn Thanh Bình (NCS Đại học Deakin, Úc)

---